Министерство науки и высшего образования Республики Казахстан. Казахский государственный юридический университет. Кафедра гражданского права. Выполнил студент 4 курса Ф. П. П. Попов В. Г. Дипломная работа
|
| Министерство науки и высшего образования Республики Казахстан. Казахский государственный юридический университет. Кафедра гражданского права. Выполнил студент 4 курса Ф.П.П. Попов В.Г. Дипломная работа На Тему: “Проблемные аспекты недропользования в Республике Казахстан ”Научный руководитель: Климкин С.И. Работа допущена к защите. Зав. кафедрой гражданского права Док. юр. наук профессором Диденко Ю.Г. Алматы 1999 годПЛАН. ВведениеГлава I. § 1. Система законодательства о недрах в Республике Казахстан § 2. Проблемы практической деятельности недропользователей. Глава 2. § 1. Лицензия – понятие, сущность. § 2. Содержание лицензии на недропользование § 3. Практический аспект в применении лицензии. ЗАКЛЮЧЕНИЕ. ВВЕДЕНИЕЧеловек в процессе своей деятельности использует различные энергоресурсы – многообразие видов топлива и некоторые из природных сил. Топливом называют те вещества, которые при сжигании дают большое количество теплоты, широко распространенны в природе и добываются промышленным способом. К топливу относятся нефть и нефтепродукты (керосин, бензин, мазут, дизельное топливо), уголь, природный газ, древесина и растительные отходы, торф, горючие сланцы, а также вещества, используемые в ядерных реакторах на АЭС и в ракетных двигателях. К природным силам, используемым для получения энергии, относятся гидроресурсы, энергия ветра, внутренне тепло Земли, энергия солнечного излучения. Структура использования энергоресурсов менялась по мере развития производительных сил:
Эти данные говорят о том, что в настоящее время и в обозримом будущем решающая роль будет принадлежать использованию природного топлива. В связи с этим вполне понятна позиция нашего президента, Нурсултана Абишевича Назарбаева который в послании народу Казахстана обозначил топливные ресурсы в качестве одного из долгосрочных приоритетов, что должно означать не только осуществление неусыпного контроля и регулирования законодателем правовых отношений в сфере топливной промышленности (нефтяной деятельности в частности), но и подготовку, создание и изменение законодательной базы, приведение ее в соответствие с мировой практикой – (ведь иначе инвесторы не решаются, да и не захотят осуществлять свою деятельность в Казахстане). В действительности на практике возникает очень много проблем, которые затрагивают жизненно важные интересы, как государства, так и общества в целом. Советское наследие по иному распределило инфраструктуру нефтяной отрасли республики, в расчет в прошлом брались интересы всего Союзного государства и поэтому теперь наше государство в одиночку должно создавать новую систему и реконструировать старую с учетом, прежде всего потребностей населения и государства. В настоящее время на мировой арене нефть, является политическим фактором первостепенного значения, вокруг этого природного ресурса завязывающие интересы многих государств, и даже образующие целые союзы такие как, например ОРЕС (Организация стран экспортеров нефти) в которую входят 13 государств. Мировой нефтяной рынок может существенно влиять на внутреннюю экономическую ситуацию любого государства, так как энергетические ресурсы нужны в равной мере как странам с развитой рыночной экономикой, так и молодым государствам только вставшим на рыночные рельсы, к числу которых относится и Республика Казахстан. Кроме того, продажа нефти приносит большие валютные поступления в бюджет республики. В последние два года наш рынок активно стал осваивать такие мощные компании как Мобил, Шеврон, ЛукОйл. Созданы две национальные компании, которые регулируют национальную добычу и транспортировку нефти, это ННК “Казахойл” и “Казтрансойл”, такие компании, в мировой практике, имеются в каждом государстве и выступают как правительственные агенты в совместной деятельности с зарубежными компаниями. 18 ноября 1997 года в Вашингтоне семь международных компаний по разведке и добыче нефти – “Ajip”, “BJPLC”, “Мобил”, “STATOIL” и “Тоталь” подписали крупнейшее соглашение по морской нефти и газу с казахстанским государственным предприятием “Казахстанкаспий”. Соглашение предоставляет участвующим корпорациям права на блоки на Северном Каспии согласно соглашения о разделе продукции. Важное значение также имеет создание экспортной трубопроводной системы. Республика Казахстан планирует и осуществляет большой комплекс работ по различным направлениям, перспективное значение имеет так называемое “Северный путь” по маршруту Тенгиз – Атырау –Астрахань – Новороссийск. Данный проект осуществляется в рамках “Соглашения о трубопроводном Консорциуме между Правительством Республики Казахстан и правительством “Султаната Оман” от 17 июня 1992 года. Все выше перечисленные примеры свидетельствуют о безусловном развитии нефтяной индустрии в республике, но ясно, что дальнейшее ее развитие и функционирование должно регулироваться четко отработанным законодательством, которое недвусмысленно и ясно определило бы порядок проведения нефтяных операций. В настоящее время создана определенная информационная база по регулированию деятельности недропользователей, ее составляют:
Основываясь, на выше перечисленных нормативно-правовых актах и иных материалах в своей работе хотелось бы осветить те правовые аспекты, которые представляют собой наибольший интерес именно в сфере проведения нефтяных операций. Анализ действующего законодательства позволит более полно, представить себе внутреннее строение этих актов и регулируемых ими правоотношений, а лицензионно – контрактная система центральный институт данной отрасли права при его рассмотрении покажет и проблемные аспекты, проявляющиеся в практической деятельности. ГЛАВА 1. Система законодательства о недрах в Республике Казахстан. В настоящее время, в связи с повышением роли экономических отношений и обретением независимости, в Республике Казахстан принят и действует ряд нормативно-правовых актов регулирующих такую важную сферу деятельности, как недропользование. Республика занимает одно из первых мест по запасам многих видов полезных ископаемых, так по балансовым запасам золота наше государство занимает 7-е место, а по прогнозным запасам нефти на 4-м месте в мире.1Имеются возможности для увеличения добычи и экспорта нефти, несмотря на развившийся мировой финансовый кризис. Так общий объем инвестиций по проектам связанным с разработкой нефтяных месторождений оцениваются в 32,3. Млрд. долл. США, а с разведкой углеводородных ресурсов 8,2 млрд.долл. США.2 Балансовые запасы разведенных месторождений оцениваются не менее чем в 2,6 млрд. тонн. Если в 1993 году республикой было добыто 23 млн.т. нефти, то к 2000 г. планируется довести ее добычу до 45 млн., к 2010 г. – до 70-ти миллионов.3 Реализация этих проектов сейчас, безусловно затруднена, в связи с падением цен на нефть и углеводородное сырье во всем мире, но в перспективе имеются все необходимые предпосылки и возможности для развития, как добывающей, так и перерабатывающей отрасли. Можно принести наглядный пример: последние месяцы 1998-го не привели к сокращению уровня добычи, а наоборот было достигнуто некоторое увеличение. По результатам соглашения с Российской Федерацией в этом году будет дополнительно прокачено, 1.5 млн. нефти. Есть и другие обнадеживающие моменты, в частности по отчетам ННК “Казахойл” компания закончила финансовый год с прибылью 2 млрд. тенге, все это является фактором, укрепляющим доверие иностранных инвесторов к экономической ситуации в нашем государстве, как в финансовом, так и в политическом аспекте. Условием стабильного развития любой отрасли, является хорошо отлаженное законодательство, позволяющее субъектам хозяйственной деятельности быстро, и что самое главное законно решать все споры и проблемы, возникающие в практической деятельности. В Казахстане на сегодняшний момент такое законодательство уже существует. Эта система начала формироваться с момента обретения страной независимости, когда потребовалось принятие, совершенно новой нормативно-правовой базы во всех областях общественной жизни, в том числе и в недропользовании. Одним из первых казахстанских законов в сфере недропользования был Кодекс о недрах и переработке минерального сырья (от 30 мая 1992 г.). Однако кодекс определенным образом сыгравший свою роль в развитии новых отношений в отрасли, прекратил свое действие, так как не отвечал потребностям рыночной экономики уже достаточно развившейся в 1994-5 годах. В первую очередь, это связано с тем, что в страну начал поступать иностранный капитал, и инвесторы соответственно потребовали правовых гарантий обеспечения капиталовложений, необходимо было урегулировать и этот вопрос. Соответственно потребностям практики результатом законотворческой деятельности явился Закон “Об иностранных инвестициях”(от 27.12.94.) вводивший новые понятия, - инвестиции, инвестирование и инвестор. В такой ситуации Кодекс “ О недрах” 1992 г., как справедливо отмечает М.К. Сулейменов,4 оказался непригодным к новым условиям из-за своей административной идеологии, так как был рассчитан на отношения с государственными предприятиями, находящимися в жесткой зависимости от органов управления. Появление на рынке Казахстана иностранного капитала, остро поставило вопрос о законодательном обеспечении отношений. Именно в области недропользования являющейся приоритетом по суммам вложения капиталов и проявляемому интересу. Большое значение развитию законодательства о недрах придала Конституция Р.К. (от 30 августа 1995 г.) в частности ст.6 п.26. В частности в них указанно:
Поворотным этапом, создавшим ныне действующую систему актов о недропользовании, явился указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, “О нефти” от 28.06.95 г5. (далее по тексту Указ о нефти), и разработанный в последствии с учетом его положений Указ Президента Республики Казахстан имеющий силу закона “О недрах и недропользовании” от 27.01.96,6 (далее по тексту указ о недрах). Основными в этих актах являются положения о лицензионно-контрактной системе и о праве недропользования. Необходимо подробнее остановится на самом порядке разработки указов. Указ о нефти готовился более трех лет группой казахстанских юристов с участием практических работников заинтересованных министерств. В подготовке проекта большую помощь оказывали иностранные эксперты, в том числе эксперты Всемирного банка и специалисты практически всех нефтяных компаний работавших в то время на рынке Казахстана. Указ о нефти регулирует отношения, возникающие при проведении нефтяных операций на территории находящейся под юрисдикцией Р.К., в том числе на море и во внутренних водоемах. Под нефтяными операциями согласно ст. 1 – понимаются все работы относящиеся к разведке, добыче и связанные с ними единым технологическим циклом, хранение нефти и ее перекачку трубопроводным транспортом. В силу особенностей связанных с проведением нефтяных операций существование отдельного законодательства в дополнение к законодательству о недрах является общепринятой мировой практикой. Примером является развитие законодательства Великобритании, в области регулирования нефтяных операций, которое на сегодняшний момент содержит, среди прочих следующие законодательные акты:
В государствах СНГ обладающих промышленными запасами нефти, законодательство касающиеся нефтяных операций сейчас находится в развитии, но выделяются следующие тенденции. Туркмения - Закон “Об углеводородных ресурсах” вступил в силу 10 марта 1993 года, что свидетельствует о развитии отдельного нефтяного законодательства. Азербайджан - нефтяные контракты о разделе продукции заключенные Азербайджаном возведены в силу законов. После принятия нового Закона “О недрах” 27 апреля 1998 г., возможно, что ранее принятое законодательство продолжит свое действие наряду с новым. Россия – Закон “О нефти” принят Парламентом, но не был подписан Президентом, в силу противоречия действующему законодательству. Отсутствие отдельного законодательства о нефти, каким-то образом компенсируется за счет действия Закона о Континентальном Шельфе от 30 ноября 1995 г. и вновь принятого Закона “О соглашениях по разделу продукции” в 1998 г. Указ о нефти в Р.К. принят Президентом самостоятельно в соответствии со ст. 1 Закона Р.К. от 10 декабря 1993 г. “О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам администраций законодательных полномочий”. Указ о недрах принят с использованием другого конституционного механизма, а именно в порядке предусмотренном п.2 ст.61 Конституции РК. Такой порядок принятия указанных законодательных актов, объясняется тем, что данная отрасль являлась и является основным источником валютных поступлений в государственную казну и поэтому, промедление, связанное с порядком и процедурами принятия законопроекта в обеих палатах Парламента, лишало финансовых средств всю республику. Указ о нефти содержит 11 глав определяющих понятийный аппарат, компетенцию государственных органов. Порядок и условия выдачи лицензии и заключения контрактов, права и обязанности сторон по контракту – (компетентного органа и подрядчика) условия охраны экологического состояния окружающей среды, безопасность деятельности персонала. Соотношение между указами о нефти и о недрах происходит в рамках общего и специального НПА.7 Важное правило, в отношении норм международного права установленное Конституцией, где определяется, - что если международным договором, участником которого является Р.К., установлены иные правила, чем те которые содержатся в национальном праве, то применяются правила международного договора. Следует отметить правило, на котором особо настаивали иностранные инвесторы закрепленное п.5 ст.4 Указа о недрах который гласит: установленные настоящим Указом права граждан и юридических лиц не могут ограничиваться актами Правительства, центральных и местных исполнительных органов и маслихатов. Такие акты не имеют юридической силы и не подлежат исполнению. Это положение очень важно, т.к., в большинстве случаев законодательный акт призванный регулировать определенный вопрос, дополняется различными актами толкования, которые искажают смысл первоначально вложенный в него законодателем. В настоящее время в связи с принятием Закона “О нормативно правовых актах” ситуация должна определенным образом измениться в лучшую сторону. Новеллой в законодательстве является конструкция права недропользования. Согласно ст.1 Указа о недрах, это – право владения и пользования недрами в пределах контрактной территории, предоставленное недропользователю в соответствии с порядком, установленным настоящим Указом. Право недропользования построено по такой же модели, что и право землепользования, (о землепользовании смотри Указ президента имеющий силу Закона “О Земле”). Право недропользования может быть: постоянным временным, отчуждаемым и неотчуждаемым, возмездным или безвозмездным. На праве постоянного и безвозмездного недропользования осуществляется добыча общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд на земельных участках, принадлежащих недропользователю на праве частной собственности или постояного землепользования. Все остальные виды операций осуществляются на основе временного и безвозмездного недропользования. Из анализа указанной нормы явствует, что недропользователь является титульным владельцем, владение которого основывается на законе, кроме того, предоставляется возможность защиты своего права от посягательств третьих лиц. Можно сравнить признаки вещного права приведенные М.К. Сулейменовым8 относительно права недропользования с другими. Выделяются следующие основные признаки вещного права:
Другое мнение о признаках вещных прав высказано Сухановым Е.А.10 Вещное право отличается от всех других, тем, что оно оформляет и закрепляет принадлежность вещей субъектами гражданских правоотношений, иначе говоря, статику имущественных отношений. Этим они отличается от обязательственных прав, оформляющих переход вещей и иных объектов от одних участников к другим. Выделяются следующие категории вещных прав, чисто вещное право собственности и ограниченные вещные права. Ограниченное вещное право, или право на чужую вещь – (jura in re aliena), представляет собой право на вещь уже присвоенную другим лицом – собственником. Для данной категории прав выделяются следующие характерные признаки:
В результате – под ограниченным вещным правом следует понимать право в том или ином ограниченном, точно определенном законом отношении использовать чужое, как правило, недвижимое имущество в своих интересах без посредства его собственника. Таким образом, можно утверждать, что право недропользования является именно ограниченным вечным правом. Право недропользования безусловно является ограниченным по содержанию, т.к. владение и пользование допускается в пределах предусмотренных Конституцией и Указами. Право распоряжения – регламентируется еще более жестко, с помощью механизма согласования нового контрагента с компонентным государственным органом в каждом конкретном случае передачи. Вся система законодательства о недрах построена с учетом положений ст.6 Конституции РК, которая закрепляет государственную собственность на недра. Не вызывает сомнения, что право недропользования является также и производным, зависимым от права государственной собственности. Государство оставляет за собой право на: 1 – национализацию всей нефтяной отрасли в целом, исходя из права государства, как суверена и собственника. 2 – экспроприацию отдельных предприятий добывающей отрасли. 3 – реквизицию части добытых полезных ископаемых для нужд государства в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Во всех трех перечисленных случаях недропользователю гарантируется – равное, прямое и незамедлительное возмещение затрат по ценам мирового рынка. Существует также определенная система и в способе законодательного закрепления права недропользования, где действует сложный юридический состав – (лицензионно-контрактная система). В которой, лицензия – административный акт государственного органа, а контракт – соглашение двух сторон, относительно прав и обязанностей возникающих в процессе нефтяных операций. Анализ именно этого института предлагается в следующих главах работы. § 2 Проблемы практической деятельности недропользователей. Принятие Указа о нефти положило новый отчет времени в нефтяных операциях на территории нашей Республики, но, как и другие законы нашего государства, он не является совершенным и идеальным по форме и содержанию. Результатом такого несовершенства и явился появившийся в настоящий момент проект, заинтересованных ведомств в соответствии с которым положения Указа о нефти, за исключением статей относительно магистрального трубопровода подлежат отмене.11 Такая точка зрения представляется весьма условной, но все же можно попытаться разобраться в причинах трудности практической деятельности подрядчиков по контрактам на недропользование РК. Можно рассмотреть цели, которые ставят себе стороны заключая контракт. Правительство ставит перед собой следующие цели:
Подрядчик заинтересован:
Точки зрения сторон во многом совпадают, но вся деятельность контрактора зависит от того, как каждое правительство по-своему обговаривает определенные условия, при этом обе стороны стараются получить наибольший объем дохода который в теории называется “экономической рентой”12. Экономическая рента – это то, что получает подрядчик, вкладывая свой труд и капитал. В области нефтяных операций она несколько различна. Различие в стоимости производства и себестоимости. Эта стоимость состоит из издержек на работу, добычу и транспортировку. Все эти условия определяют перспективность проекта – (наиболее важный и очевидный технический момент разработки нефтяных полей). Технические условия контракта окупаются полностью, если подрядчику удается обнаружить месторождение пригодное для разработки (коммерческое обнаружение) и таким образом возместить затраты, но как возместить затраты если месторождение окажется сухим? Второй важный момент, в деятельности недропользователя – (особенно иностранного), политический риск, иногда это наиболее важный рисковый элемент, в общей группе рисков. Возникает закономерный вопрос как компании могут оценить риск, работая за пределами своих государств? Национализация, экспроприация имущества самый великий риск для подрядчика. Международный бизнес и финансовая система мира знают несколько видов взыскания, когда правительство может экспроприировать с компенсацией, или без таковой для фирмы. Экспроприация нелегальна и незаконна в глазах международного права только до тех пор, пока нет справедливого и равного возмещения. Но вот определить, на сколько это возмещение будет справедливым и равным, позиция довольно спорная. Еще более реалистична, – по мнению иностранных инвесторов, скрытая национализация, через увеличение налогов трудовое законодательство и ценовой контроль. Для нефтяных операций важным аспектом также является и потребительская стабильность, заключающаяся в устойчивости цен на нефть в режиме валютного регулирования государства. В демократических государствах, как правило, имеется обыкновение изменять законодательство с приходом власти новой политической партии после проведения выборов. Гибкость контрактов в данном случае под большим вопросом, так как государство не стремится менять условия, по которому оно действует, если оно за них ответственно. Риск потребительской стабильности увеличивается и наиболее опасен во время разработки, когда по существу никаких доходов еще не предвидится, а расходы уже существуют и довольно ощутимы. Всех выше перечисленных рисков не избежать, но можно сократить их до минимума путем страхования. Как было отмечено ранее, все риски можно условно подразделить на: операционно-технические и политические. Теперь можно посмотреть на все эти вопросы через призму отечественного законодательства:
Как правило, недропользователь должен немедленно приступить к работе после получения лицензии, а срок для заключения контракта определяется в пределах одного года. В минимальную рабочую программу содержащуюся в лицензии включаются обязательства подрядчика по инвестированию работ на период до заключения контракта, а поскольку это условие является содержанием лицензии, то неисполнение его влечет за собой отзыв в порядке предусмотренном законодательством.14 Статьи 32,33 определяют порядок заключения контракта между недропользователем и компетентным органом РК. Проанализируем это с чисто практической точки зрения. Приобретая лицензию на основе конкурса инвестиционных программ, либо путем прямых переговоров он обязан заключить контракт в срок не превышающий один год, но хочет ли на практике инвестор так быстро вступать в контрактную фазу? Временной период между двумя стадиями очень мал, пакеты геологической информации по блокам предоставляемые подрядчикам, составлялись в 70-е 80-е годы, что свидетельствует о несколько устаревшем техническом уровне информации. В настоящее время, существуют, более современные методы исследования, которые недропользователь по своему усмотрению вправе применять на контрактной территории, с большей эффективностью. Ведь если месторождение окажется не пригодным для разработки, то никто не возместит инвестору расходов понесенных при разведке, хотя вышеупомянутая стадия наиболее объемная в части капитальных вложений, подрядчик уже связан контрактными обязательствами и должен выполнять минимальную программу работ. По наиболее крупным контрактам, таким к примеру как: “Тенгиз-шевройл” и “Соглашение по Каспийскому трубопроводному консорциуму” контракт заключался либо до выдачи лицензии, либо одновременно получалась лицензия, и подписывался контракт. Все это представляется вполне объективным, ибо риск в нефтяных операциях слишком высок, чтобы терять сумму в миллионы долларов. Однозначно положительным условием было бы закрепление на законодательном уровне нормы определяющей право инвестора после получения лицензии проводить самостоятельные действия по обработке геофизических данных определенный период времени взаимоприемлемый для обеих сторон. По поводу фактора политического риска можно с уверенностью утверждать, что на сегодняшний день Республика Казахстан одно из самых стабильных в политическом отношении государств СНГ. Можно выделить, как несомненную заслугу политику Президента Н.А. Назарбаева, проводящего последовательный курс на рыночные преобразования в государстве, формирование многонационального общества и установление многосторонних связей во внешней политике. Правовой гарантией политической стабильности в РК является Конституция Республики Казахстан принятая на республиканском референдуме 30 августа 1995 года. Согласно которой, основополагающие принципы деятельности государства – общественное согласие и политическая стабильность, экономическое развитие на благо всего народа казахстанский патриотизм, решение наиболее важных вопросов государственной жизни демократическими методами, включая голосование на республиканском референдуме или в Парламенте. Республика Казахстан уважает нормы и принципы международного права, признавая их приоритет над национальным законодательством. Казахстан участник Вашингтонской конвенции 1965 года (о порядке разрешения инвестиционных споров), кроме того, действующее законодательство позволяет иностранному инвестору обращаться за разрешением спора, не только в судебные органы РК, но прибегать к помощи международного арбитража.15 Следующий важный аспект – стабильность действующего законодательства, применительно к этому можно привести статью 71 Указа о недрах. Недропользователю гарантируется защита его прав и свобод в соответствии с законодательством. Изменение и дополнение законодательства ухудшающие положение недропользователя не применяются к лицензиям и контрактам, которые заключены до таких изменений и дополнений. Последний из рассматриваемых проблемных аспектов – вопросы страхования рисков в нефтяной отрасли, где суммы страховых выплат довольно внушительны. Негативные практические реалии существует и здесь, к примеру, положение “О порядке организации и условиях проведения обязательного страхования нефтяных операций” (утв. Постановлением Пр-ва Р.К. от 18 июня 1996 года № 916) было однозначно воспринято как негативное, в итоге действие постановления было приостановлено. Сейчас в этой области существует более или менее устойчивый порядок закрепленный на законодательном уровне. В частности в соответствии со ст. 55 Указа о нефти подрядчики обязаны застраховать имущественные риски и риски ответственности связанные с:
Помимо этого подрядчик занимается и вопросами социального страхования. Страховой рынок нашего государства довольно неплохо развит по внутренним меркам, но вряд ли хоть одна отечественная страховая компания рискнет в одиночку застраховать вложение иностранного инвестора в нефтяную отрасль. Нормативно-правовым актом регулирующим страховую деятельность Указ Президента РК имеющий силу закона “О страховании” (от 3 октября 1992 года), ст. 34 данного Указа содержит следующее положение: страховщик вправе путем перестрахования обеспечить покрытие риска исполнения всех или части своих обязательств перед страхователем у другого страховщика (перестрахователя).Таким образом, казахстанские страховые компании имеют возможность застраховать свой риск в крупных мировых страховых агентствах, таких например, как “Ллойд” которое обладает миллиардными активами, это очень важно и адекватно положительно воспринимается зарубежными фирмами, одновременно способствуя развитию страхового рынка. Завершая эту главу хочется отметить следующее – основополагающими, центральными элементами системы о недропользовании являются право недропользования и лицензионно-контрактная система,16 которая оформляет порядок проведения работ в этой области. Поэтому в следующих главах будет раскрыто действие именно этого правового механизма, как во внутреннем взаимодействии, так и в отношении других институтов законодательства. |
